报告精读 | 四川蓝皮书：四川城镇化发展报告（2019）

2019年7月24日，四川省社会科学院及社会科学文献出版社共同发布了《四川蓝皮书：四川城镇化发展报告（2019）》。

本书是在四川省统计局提供的四川省经济社会发展权威数据这一基础上，由四川省社会科学院组织专家编写，以“市村图景里的城市”为主题，是首次以乡村角度看待四川城市发展的系列研究报告，围绕四川以及西部城镇化发展过程中的政策焦点和社会热点问题，开展了一系列强时效性和实证性研究。同时，本书聚焦四川城镇化发展的全局性、前瞻性和焦点性问题，利用权威数据， 对全省及21个市（州）城镇化水平进行综合评价。

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   农民工将成为中国区域协同发展的主要力量

作为工业化和城镇化共振下的经济现象，劳动力从农业部门向非农部门流动和转移是人们对提升劳动生产率、推动人类发展而进行不懈追求的客观产物，工业革命以来，在全世界范围内持续并快速地发生，中国也毫无例外地遵循这一发展规律。特别值得注意的是，特殊的国情和制度特征使四十年来的劳动力流动转移烙下了独特的中国印记。从1978年到2018年，从“民工潮”到“民工荒”，农民工问题始终与中国产业发展、与中国经济增长、与中国民生福祉增进密不可分，因此成为中央关切点、政策聚焦点和社会关注点。中国农村劳动力从“过剩”趋于“均衡”仅用了30多年时间——从20世纪80年代“离土不离乡、就地进工厂”，90年代“离土又离乡、进城进工厂”，到今天成为“新型劳动大军和产业工人的重要组成部分”，农民工对中国产业发展、城市建设以及破解“三农”问题等方面巨大的历史贡献不断得到政策层面和社会层面的肯定，农民工也因此成为改革开放40年创造中国奇迹中值得大书特书的一个特殊群体。是推动我国快速工业化发展不可或缺的重要力量，是促进我国城镇化水平突破性提升的特殊群体，是加快我国乡村建设全面提速的支撑性动力。在新型城镇化和乡村振兴战略背景下，农民工开始扮演新的历史角色，在其特殊贡献进一步强化的基础上，还将产生新的极为重要的多重价值。

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第一，农民工将成为中国区域协同发展的主要力量。中国进入发展新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在不平衡中表现最为突出的是地区间的不平衡。“一带一路”倡议和长江经济带战略的推进，将使中国广袤的西部地区成为新的经济增长点，几十年来从西部地区源源不断输出的农民工，将带着技术、经验和强大的市场适应能力成为经济新动能的有力支撑和宝贵财富。2017年在西部地区务工农民工总量为5754万人，比上年增加270万人，增长4.9%，占农民工总规模的比重达到20.1%。四川农村外出务工劳动力转移输出的数据是这一预判的有力支撑。在总规模持续扩大的情况下，2012年四川农村外出务工劳动力在省内务工人数达到1291.87万人，多年来第一次超过省外务工人数；到2017年全省农村劳动力转移输出2505万人，其中，省内转移已经超出省外115万人。

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第二，农民工将成为小城镇发展的中坚力量。党的十九大报告指出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。作为“城市之尾、农村中心”的小城镇，既要成为城市产业发展和人口集聚的重要补充，更要为农村发展、现代农业做好服务，在城镇化发展体系中的作用不可替代。不同于欧美发达国家的发展道路，我国小城镇的发展是在农村工业化、农业劳动力不断进入非农产业的基础上迅速发展起来的，近年来，在农民工就地就近转移、现代农业、乡村振兴等一系列重大政策措施的推动下，小城镇在优化城镇空间体系结构、提升城镇化发展质量方面发挥着更加重要的作用。四川省已有1200多个建制镇集聚人口超过1万人，其中20多个超过5万人，农民工及其家属在小城镇人口聚集、产业集中和公共服务完善的过程中扮演着不可或缺的重要角色。在未来，小城镇在承接劳动密集型产业转移、服务现代农业、发展特色产业等方面的功能将持续强化，农民工为小城镇所做的支撑性贡献将日益突出。

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第三，农民工将成为实施乡村振兴战略的关键队伍。2017年12月29日，中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路。2018年9月21日，中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习，将乡村振兴战略视为关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。这一重大战略向纵深推进必然对农村各类人才，特别是懂管理、懂市场、懂技术的人才提出新的要求。一部分农民工既了解城市和市场，又了解农业农村，对土地有着深厚的情感，对乡村各类资本能够游刃有余地运用，他们不仅可以成为返乡创业就业的主力军，破解“谁来种地”的矛盾，更有可能成为乡村治理的主要力量。事实上，部分地方已经开展了一些有益的探索和实践，例如四川多地通过鼓励能人入党、鼓励有志之士进入村两委班子等方式，吸纳了一批乡村精英从事农村社会治理和产业发展，不仅为脱贫攻坚发挥了重要作用，还为乡村长远发展奠定了良好基础。

然而，需要引起足够重视的是，农民工为全社会创造了难以估量的经济价值和社会价值，但在多年来未能从根本上破解城乡二元框架的情况下，农民工付出的是巨大的个体和家庭代价，其中既有长期高强度劳动造成的身体损伤、身份隔阂产生的经济损失等，也有留守儿童、留守老人带来的一系列社会问题，对我国经济社会整体发展产生了较为深刻的负面影响。当前，我国农民工规模庞大但其在地区间和城乡间持续性的非稳态流动，已经成为抑制全社会经济活力的重要因素。

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新型城镇化和乡村振兴两大战略要求城市和乡村实现更平衡更充分的发展，从战略高度、长远发展的视角审视农民工问题是题中应有之义。这既要求将农民工真正视为当前和今后一个时期产业工人的支柱力量，通过系统性教育夯实劳动力、生产力，以破解其在现代产业体系中持续学习动力和能力双重不足的难题，又要强化制度建设，激发农民工作为新市民对于城市管理和社会融入的热情和活力，挖掘其社会创造潜能，不仅让他们能够和其他群体一起平等分享发展成果，还要让他们成为城市、小城镇以及乡村的建设者和管理者。

需要进一步加深认识的是，当前发展阶段，农民工正经历如下三个方面的重要变化：非农产业和现代农业对管理人才和劳动力存在强烈的双向需求；农民工代际转换加速、新生代农民工成为发展主力；农民工对就业和市民化有着更明确、更自主的诉求。由此，要顺应时势、积极作为，除了延续改革开放四十多年来我们在探索和实践中积累的有益经验，继续为农民工群体提供良好发展环境和完善服务外，还应更加注重从利益关系调整的角度切入，包括但不限于赋予农民工自由选择居住地并享受同等公共服务的权利，切实保障农民相关财产权，加强农民工能力建设及为其子女提供系统教育等，从根本上破解制约农民工稳定转移、能力提升的问题。

02 

     四川城镇化率超过50%实现历史性突破

本报告重点分析了2017年全国以及四川省城镇化发展水平，并利用四川城镇化发展水平综合评价指标体系对四川省21市（州）的城镇化发展水平进行综合评价与深入分析，试图勾勒出四川省城镇化全景图。结果表明：2017年四川省城镇化率虽然仍低于全国城镇化率，但首次突破了50%，有了实质性突破；各市（州）中，成德绵三市和攀枝花市的城镇化水平处于全省前列，甘孜、阿坝和凉山三州的城镇化水平仍有待提高；四川21市（州）在人口规模、产业支撑、基础设施、公共服务、资源环境和协调发展六个方面各有所长，共同推动城镇化发展。

蓝皮书指出，2017年是四川省城镇化发展具有里程碑意义的一年，城镇化率首次超过50%，意味着四川省在实施《四川省新型城镇化规划（2014~2020年）》的第三年进入了城镇化发展中期阶段，实现了从乡村型社会到城市型社会的历史性转变。形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效的新型城镇化逐渐成型，并推动着四川省向经济强省迈进。

2017年末，四川省城镇化率为50.79%，城镇人口规模为4216.59万人，首次超过农村。相较于2016年，城镇化率提升了1.58个百分点，城镇人口增加了151.69万人。

与全国城镇化水平相比，2017年四川省城镇化率与全国的差距进一步缩小至7.72个百分点，城镇化水平有了显著提高。从变化趋势来看，全国城镇化进程放缓之势愈加明朗，而四川省则逐渐加快，后发优势明显。这与城镇化发展的阶段相一致，在城镇化率超过50%之后，城镇化仍将维持快速发展的趋势，但城镇化率的增速逐渐趋缓。

从城镇化率的绝对值来看，2017年四川省城镇化率在全国31个省份中排24位，连续三年位次未发生变化。虽然2017年四川省GDP以36980.22亿元排第六位进入第一梯队，但城镇化水平则与其经济地位不相称，足见未来城镇化任务仍然十分艰巨。分区域来看，四川省城镇化率与东部、中部及东北各省份存在明显差距，在西部12省份中仅排在中段。

同全国各省（自治区、直辖市）城镇化率增幅相比，2017年四川省城镇化率高出2016年1.58个百分点，其增幅在全国31个省（自治区、直辖市）中排名第八，体现了四川省城镇化较为强劲的发展势头。2017年对四川、河南两省具有重大意义，两省均实现了城镇化率50%的突破，且两省城镇化率增幅位次较2016年分别提高了2位和3位。

以四川省21市（州）为考察对象，发现四川省城镇化发展不均衡的格局仍然持续，但城镇化质量有所提高。成都市和攀枝花市分别以71.85%、65.99%的城镇化率排名第一、第二，分别高于全国城镇化率13.33和7.47个百分点，接近广东省和辽宁省的城镇化水平。除成都市和攀枝花市外，2017年还有四个城市的城镇化率超过50%，分别是绵阳市、德阳市、自贡市和乐山市，其中前三个城市的城镇化率更是高于全省50.79%的平均水平，说明其在推动城镇化发展中取得了实质性突破。其余市（州）对提高全省城镇化水平有不同程度的贡献。

通过与全国城镇化率（58.52%）、四川省城镇化率（50.79%）相比较，可以将21市（州）的城镇化率分为三类：第一类，高于全国城镇化率的城市，仍然是成都市和攀枝花市，代表了四川城镇化发展的最高水平；第二类，高于四川省城镇化率却低于全国城镇化率的城市，分别是绵阳市、德阳市和自贡市；第三类是低于四川省城镇化率的市（州），剩余的16个市（州）均属此类。

从城镇化水平变动情况来看，2017年21市（州）城镇化率均高于2016年。其中，自贡市城镇化率增幅居全省榜首，增幅为1.78个百分点，较2016年的1.58个百分点有所扩大；增幅最低的是攀枝花市，增长了0.65个百分点。

以21市（州）城镇化率高低和增幅高低为依据组成矩阵考察其特征，城镇化率高低以是否超过全省城镇化水平为标准，增幅高低则以表8中排第十位前后为标准，具体形成四类城镇化率变化特征。与2016年相比，“城镇化率低，增幅高”的类型中遂宁市和广安市为新进入城市，雅安市和自贡市则分别被调整到“城镇化率低，增幅低”和“城镇化率高，增幅高”类型中。

03

 

乡村和城中村是助力城市高效率、低成本运行的“稳定器”

蓝皮书指出，乡村和城中村是助力城市高效率、低成本运行的“稳定器”。

1.农村是劳动力的“蓄水池”

我国乡村所发挥的劳动力“蓄水池”功能是城市里未出现大规模贫民窟的关键因素，是城市稳定发展的重要保障。对于外出务工的农村劳动者而言，保留在农村的承包地和宅基地、房屋为其提供了基本的生产生活保障，使其能够随时退出城市劳动力市场，返回乡村，从而避免了失业劳动力长期滞留城市引发的社会问题。作为农村劳动力输出大省和城市发展速度最快的省份之一，四川乡村的劳动力“蓄水池”功能尤为显著。全省农村转移输出劳动力变化率与经济周期高度契合，如2008年全球金融危机时期，全省近100万农民工返乡，其中94.2％的返乡农民工有耕地，而到2009年底金融危机影响弱化后，农村劳动力转移输出总量迅速增加155.3万人。

2.城中村是住房困难群体的“避风港”

城中村——城市里的农村——是中国特殊城镇管理体制下形成的特有城市形态，其土地性质和权属安排、行政管理体制、所有者的户籍身份等与农村相同，基础设施、公共服务和社会管理水平大多与市政要求存有较大差距。由于其空间建筑形态、人口密集水平、生产生活方式趋近于城市，但其居住成本大幅低于同等水平的城市地区，因此成为城市中低收入群体的居住良港。

虽然四川省在将公共租赁住房覆盖外来务工群体方面进行了卓有成效的探索，且公租房月租金已经与此类住房齐平，即使能够极大程度地改善居住条件，却因家具和水电等支出以及往往缺乏低廉的生活消费（如餐饮理发等），难以满足农民工最大可能降低生活成本的意愿，难以成为农民工的主要选择。目前仍有大量外来务工人员居住在城中村、城郊接合部等低于最低舒适和卫生标准的住房中。与此同时，大规模的城中村改造、城市更新项目、危旧房改造项目等在事实上造成农民工可选择的居住空间受到挤压。鉴于此，成都市开始探索城中村规范化租住政策，以保障农民工等特殊群体的居住权。与过去对城中村进行改造、升级或更新时，将城中村居民迁出的做法不同，已有部分地方政府对城中村弥补政府公共租赁住房供给不足、解决低收入群体住房需求等的重要作用有了重新认识，并探索将城中村规范化管理。

 精彩目录

Ⅰ　主报告
.1　四川省城镇化发展水平测度　“四川省城镇化发展报告2019”／001
.2　四川城镇化发展前景展望　“四川省城镇化发展报告2019” ／031

Ⅱ　主题报告篇
.3　市村图景里的城市：四川的成就和问题　／049
.4　面向城市的乡村：价值、风险和期待　／070
.5　新市村关系：展望与借鉴　／092

Ⅲ　专题调查篇
.6　西部城市可持续发展指数测评研究　／099
.7　市场分割视角下的四川城市群发展　／126
.8　四川五大区域协同发展分析报告　／148
.9　四川劳动力就业和收入状况分析　／172
.10　四川乌蒙山区科技扶贫缩小城乡发展数字鸿沟的实践　／189
.11　覆盖城乡居民公共法律服务考核体系建设的实践与思考　／201
.12　四川人口老龄化与健康养老状况分析　／222

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